深化科技体制改革 全面完善科技创新制度和组织体系

党的十八届三中全会以来，我国针对制约科技创新的体制机制短板出台了一系列改革举措。5月18日，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）提出要全面完善科技创新制度和组织体系，是党中央、国务院对新时期科技体制改革重要性的再强调和对改革重点的再明确，对加快推进改革落地具有重要意义。
全面完善科技创新制度和组织体系意义重大
我国科技水平和创新能力提升的过程也是科技创新制度和组织体系不断完善的过程。新中国成立后，我国逐步建立起计划经济体制下的科技管理制度和科研组织体系，科技计划和科研机构成为分配和承接科技资源的核心。在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，科技管理制度和组织体系围绕政府与市场关系、科技资源配置、创新体系与企业创新动力等命题不断探索和调整。其结果是：科技管理效能和创新资源配置的市场导向不断提高，创新体系日益开放，创新环境不断改善，创新对发展的支撑作用明显增强。近年来，国内外发展条件发生明显变化。全球科技创新空前活跃，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球价值链，国际科技和产业竞争更加激烈，“逆全球化”和关键核心技术“卡脖子”等问题更加凸显，中国经济转型升级和技术经济安全比以往更迫切需要科技创新的强大支撑。与新时期国家发展的要求相比，我国科技创新制度和组织体系还有不少短板，符合科研和创新规律、支撑新动能形成和创新型国家建设的基础性制度亟待完善，全面深化科技体制改革的任务十分迫切。《意见》提出，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，是新时期科技体制改革需要遵循的根本要求。
加快建立符合科研和创新规律的基础性制度，是新一轮科技体制改革的核心任务
《意见》提出全面完善科技创新制度和组织体系，是贯彻落实全面深化改革的重要部署。其核心任务是继续深化国家科技计划和科研经费管理改革，强化国家战略科技力量，进一步激发各类创新主体的积极性和创造性，进一步释放科技创新潜能，建设更具活力和更高效能的国家创新体系，更有力地支撑我国转向高质量发展。
（一）构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制
我国制造业在高速发展的同时长期受到关键核心技术严重供给不足的困扰，关键核心技术“卡脖子”问题在中美贸易摩擦的背景下更加凸显。现阶段，不少企业已经具备进军高端领域的实力，中美贸易摩擦下自主技术产品的国内需求增加，实现关键技术突破和产业化的有利条件更多。《意见》提出，构建社会主义市场经济条件下的关键核心技术攻关新型举国体制，使国家科研资源进一步聚焦重点领域、重点项目、重点单位。这就需要探索新形势下的关键核心技术选择机制、可持续的资助机制、包括民营企业在内的产学研协同攻关机制，以及需求导向的政策鼓励机制等。核心是如何更好发挥政府作用，让企业和市场在关键技术选择和市场化方面发挥决定性作用，让创新政策、产业政策和竞争政策更加协调，在新的开放条件下实现技术突破和产业发展。同时，也要防止在关键核心技术突破中形成新的科技与经济两张皮问题。
强化国家战略科技力量不仅要有更大力度的资金和人才投入，更有赖于国家实验室和国立科研机构等科研载体的机制创新。我国国立科研机构实行事业单位法人制度，虽先后经历了所长负责制、承包责任制、院所办企业、分类改革、院所转制和扩大自主权等阶段性改革，但符合科研活动规律的、能让科研人员潜心研究的法人制度和运行机制仍不成熟。加快推进这一领域的改革创新不仅有利于释放国立科研院所的创新潜能，也能为重组和新设的战略科技力量提供基础制度保障。
（二）健全鼓励支持基础研究和原始创新的体制机制
基础研究薄弱、前瞻性和战略性技术研究投入严重不足，是我国原始创新能力不强和关键核心技术缺失的重要原因。提升原始创新能力需要增投入与转方式并重。增投入就是要瞄准世界科技前沿，在基础研究和前沿引领技术等方面加大研发和重大设施投入。《意见》提出，在重要领域适度超前布局建设国家重点科技基础设施。转方式就是政府要从科技管理者向创新治理者转变，经费投入机制从政府单一提供向政府与社会多元投入机制转变。《意见》提出研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制就是在这方面的探索。值得注意的是，健全基础研究和原始创新的体制机制，首先要树立政府支持科研活动是为全社会提供公共品的理念，加快形成鼓励“十年磨一剑”的持续投入机制和考核机制，避免片面追求科技活动的短期经济绩效，防止基础和前沿科研活动急功近利。
（三）完善科技计划形成和组织实施机制
中央财政科技计划形成机制和组织实施机制是历次科技体制改革的重点，也是《意见》强调的内容。科技计划的形成如何及时响应国家战略需求的变化，“把钱用到刀刃上”，是个与时俱进和必须解决的重大问题。一方面涉及政府科技管理职能和支持重心的转变，即从竞争性领域的产品研发向基础研究、前沿技术研究和关键共性技术研究前移；研发支持从自上而下转向自上而下与自下而上相结合。另一方面也涉及国家科技发展总体思路的调整。当今世界，主要国家间的科技竞争是塑造未来科技领先优势的竞争。国家科技投入重点很大程度上决定了未来优势科技领域。面向未来，我国科技发展总体思路应从“技术追赶战略”向“技术优势战略”转变。技术优势战略的核心是，国家战略性科技投入应以“着眼长远，坚实基础，发挥优势，开放融合”为原则，着重于塑造未来科技领先优势，以“积极进取”取代“被动防御”，更加立足于国家科学技术的长远发展确定重点领域、重点方向和重点项目，战略性地配置科技资源。
“谁来干、怎么干”往往决定了科技计划最终的效率和效果。新形势下的科技计划组织实施机制应按照不同性质和目标的科研活动特征实施分类管理，各类所有制和规模的机构公平竞争、能者挂帅、平等参与。要加快建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。
（四）建立高效的技术创新体系
知识、技术、资金、人才等创新要素在不同市场主体中能否顺畅流动，决定了一个国家创新体系的总体效能。《意见》提出，要建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。企业为主体，关键是要使企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。市场为导向，是要发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，让市场真正在创新资源配置中起决定性作用。产学研深度融合，就是推动企业、科研机构、高校等创新主体协同创新，深化产学研、产业链上中下游、大中小企业的紧密结合，促进产业链、创新链、资金链深度融合。重点是加强对中小企业创新的支持，发展协同创新网络，建立对产学研合作组织予以稳定支持和竞争性支持相结合的资助机制。健全技术转移机制，鼓励发展专业化、市场化的技术转移机构也是新时期技术创新体系制度建设的一个重要内容。
（五）完善科技人才激励机制
人才是经济发展的关键要素，也是最具有创造性和能动性的生产要素。我国经济转型升级和向技术前沿迈进，需要有更多的具有较强创新精神和创新能力的科技人才等各类人才。《意见》提出，要完善科技人才发现、培养、激励机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系等。其中的核心是激励机制。对科技人才来说，激励机制覆盖了科研工作的全过程，涉及科研项目和经费申请、评价考核、薪酬待遇、人事管理、荣誉奖励等各项制度，这些制度的合力会对科技人才的动机和行为产生综合性影响。因此，完善科技人才激励机制是一个系统工程，必须坚持正确的人才激励方向，各项人才激励政策统筹协调，高度关注政策的叠加效应和负面影响。通过理顺科技资源配置机制、薪酬奖励制度、职务晋升制度等，建立常态化、普惠性的人才激励机制。包括高校和科研机构在内的事业单位科研人员是我国科研活动的重要贡献者，建立有利于科研人员潜心研究的制度环境是完善科技人才激励机制的核心目标，建立符合科研规律的科研机构法人制度和治理机制是理顺科研人员激励机制的根本保障，合理的评价制度是正确引导科研人员行为的关键。这样的人才制度环境不仅有利于发现、培养和激励国内科技人才，也同样有利于吸引国际人才来华交流和发展。
（作者系国务院发展研究中心创新发展研究部部长、研究员）