系统推进住房公积金制度改革

住房公积金存废问题成为今年全国两会的热点话题。有观点认为住房公积金制度不公平，住房公积金已经完成了历史使命，为减轻企业负担，主张废除住房公积金制度。但笔者认为，住房公积金制度目前仍有存在的价值，应继续保留。
住房公积金的制度效率与制度公平
根据住建部公布的《全国住房公积金2018年年度报告》，公积金的制度效率和制度公平均可归纳为四大特点。
住房公积金制度效率特征主要表现为四个方面。
第一，受益率比较高。建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上贷款），其中双职工占三分之一，合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成功成为住房贷款人，这个比例不算低。
第二，房贷水平适宜有效。2018年发放个人住房贷款253万笔，发放金额1.02万亿元，平均下来每笔房贷大约40万元，在二三线城市够交首付基本上可以解决贷款，而无须再另外组合商业贷款。
第三，为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低，五年期以上3.25%，比商业个人住房贷款基准利率低1.65—2个百分点。2018年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2020亿元，平均每笔贷款按10年计算，可节约利息支出8万元。20多年来，公积金制度为职工减轻上万亿元的利息负担，这是公积金制度生命力之所在。
第四，行政管理成本完全来自提取的管理费。全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，全国公积金从业人员4.4万人，其中40%是非在编人员，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本21万元，包括所有从业人员的工资奖金、办公场地、办公设备、公务费用等，整个公积金系统是一个自收自支系统，这在我国目前缴费型福利制度里是非常少见的。
住房公积金制度公平主要体现在如下方面。
第一，覆盖面逐渐扩大。截至2018年，公积金缴存职工数1.44亿人，在我国缴费型福利制度里，覆盖面属于较大的。
第二，缴存职工结构以正规部门就业为主。在1.44亿缴存职工中，机关事业单位人员31%、国企20%、私企31%、外资8%，其余10%为民非、集体企业和其他类型单位等。
第三，制度透明性很好。住房公积金制度的信息披露和透明性一直做得比较好，在全国缴费型福利制度中，公积金的透明度是最高的。
第四，住房公积金作为互助性质的基金对我国住房建设发挥了三大外溢效应。一是在住房市场中占有一席之地。例如，2018年住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款共2.2万亿元（含将近一半的偿还贷款本息提取），占全国商品住宅销售额的17%，在个人住房贷款市场占有率16%。再如，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19%。二是在租房市场、房屋修缮市场中作用明显。公积金对暂时没有购房需求的职工在他们的租房和房屋修缮等需求方面提供了支持，已有766万租房职工提取金额达730亿元，人均年提取金额为1万元。三是在保障性住房建设中作用巨大。住房公积金为保障性住房建设项目提供贷款支持，截至2018年末累计向373个保障性住房建设试点项目发放贷款872.15亿元。此外，部分住房公积金的增值收益也为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供了补充资金，累计共提取公租房建设资金3365亿元。再如，北京住房公积金至今累计发放项目贷款36个，贷款额度201亿元，建筑面积94万平方米，潜在解决中低收入职工家庭住房困难达9万多户。
住房公积金的使命并未完全结束
从住房公积金制度的效率和公平两个角度看，其在诸多缴费型福利制度中表现较好，为住房制度转型和解决职工住房难问题发挥了积极作用。在未来一段时期里，住房公积金的历史使命尚未完结。
第一，从需求端来看，住房公积金可以发挥作用。在三四线城市，住房公积金对缓解工薪阶层住房难的作用十分明显。最具说服力的是房贷率，即年末个人住房贷款余额占年末住房公积金缴存余额的比率。例如，大部分中西部省份的房贷率维持在70%至80%，低于70%的只有西藏（68%）、青海（69%）和新疆生产建设兵团（38%）。一二线城市几乎都是85%以上，例如，北京是95%，上海96%，天津接近100%，江苏、浙江、安徽、福建、贵州是95%以上。
第二，从我国初次收入分配的格局看，保留公积金可提高劳动收入份额。在我国初次收入分配格局中，劳动收入份额太低。改革开放以来，劳动收入份额指标发生过波动，从上世纪90年代的60%以上，到2008年国际金融危机前下滑到50%以下，后来又有所回升，这10年来有所改善，但比发达国家要平均低15到20个百分点，甚至比有的发展中国家还要低。
第三，从职工的获得感来看，公积金的效果非常明显。老百姓和企业的社保“逃费”现象非常严重，而几乎没有人和企业对公积金“逃费”。因为公积金的“税收楔子”是“零”，百分之百都成为职工及其家庭的可支配收入，私人属性十分明显。
第四，在缴存公积金人群中，属于中低收入阶层的贷款人占比95%，在贫困地区尤其受到欢迎。再看年龄和购买房屋情况：40岁以下的借款人占76%，购买建筑面积144平方米以下的占比89%，首套购房占85%。这些数据说明购房者基本都是刚需阶层，公积金制度实实在在为中低收入群体的购房提供了保障和支持。
第五，缴存职工人数越来越多，尤其是私企职工缴存人数占比越来越大。在未来扩大覆盖面的过程中，私企占比逐渐提高。
住房公积金制度存在的主要问题和改革建议
最近发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：改革住房公积金制度。这是中央对住房公积金最权威的定调，那就是“改革”，而绝不是什么“取消”。
但是，住房公积金一直以来存在两大问题：一是投资手段单一，收益率太低，例如，2018年增值收益率仅为1.56%；增值收益率太低直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率计算，损失巨大。以2018年结余资金8023亿元为例，假如将其委托给全国社保基金理事会来投资并假定收益率按6%来计算，该年度的利息收入将高达280亿元。所以，二十多年来，利息损失几千亿元。从全社会的角度来看，这是巨大的社会福利损失，是社会财富的“转移”。二是统筹层次太低，贷款率高的地区（天津99.5%）和低的地区（青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的互助效率。
虽然公积金制度存在问题，但我们不能因噎废食，对公积金存在的问题要尽快解决。针对上述两个弊端，笔者提出四个改革选项。
第一，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。这是一个改良方案，是最容易、最便捷的方案，现存体制机制不做任何改变。改良的领域包括：在投资体制上，可采取城镇职工基本养老保险基金委托全国社保基金理事会投资的模式，由各省区市分别与全国社保基金理事会签约并商定投资收益率等具体事项，真实投资收益全部作为利息分配给缴存职工。在业务范围上，允许一二线城市公积金中心利用增值收益等资金直接投资持有租赁住房，支持缴存职工通过租赁解决住房问题；扩大缴存覆盖面，覆盖到城市务工者、甚至自由职业者等人群；在统筹层次上提升到全国，加强各城市间资金互融互通，缴存职工可以异地接续缴存、异地提取使用、贷款；在提取使用上建立新的配贷机制，向中低收入群体倾斜，加大对租赁住房支持力度；在运行机制上提升效率，简化提取使用手续；在监管上加强依法公开，定期披露信息。
第二，改组成立全国独立法人的政策性非银行金融机构“国家住房公积金管理公司”。国家住房公积金管理公司以国家信用在资本市场发行债券和发行股票，做大资金池，为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保；在资金使用上，国家住房公积金管理公司不直接发放贷款，而是采用为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式支持缴存职工基本住房需求，缴存职工在获得公积金管理公司担保后可以选择任何一家公积金中心和商业银行获得贷款。此方式可促进公积金中心和商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得住房贷款的效率和服务水平。同时，国家住房公积金管理公司通过批量收购公积金中心和商业银行的住房抵押贷款资产为其源源不断提供资金。在房价较高的一二线城市，通过贷款或直接投资方式支持租赁住房建设运营，促进“租购并举”。建立全国统筹机制和全国住房公积金资金管理平台，实现全国通存通兑和同业拆借；在运行机制和监管机制上，按照金融机构法人治理结构的方式运行，并接受监管。
第三，改组成立政策性国家住房银行。这是在借鉴发达国家住房储蓄银行模式的基础上，将全国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省区市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券和发行股票；开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持，可异地缴存接续，异地提取使用、贷款；向租赁住房建设发放项目贷款。在运行机制上按照现代金融机构法人治理结构运行，建立激励机制，促进效率提升、风险可控；在监管机制上按照政策性金融的监管机制，住建部负责住房政策规则的制定和监管，央行、银监会负责银行业监管规则的制定和监管。
第四，与企业年金合并，整合为综合公积金制度。考虑到老龄化趋势，遵循全生命周期原则，兼顾城镇居民在住房、养老两方面资金需求，在全国建立统一的个人公积金账户。按照住房和养老分设两个子账户，住房账户实行“低存低贷”，租赁住房或购买住房的可提取使用住房账户资金，当职工无公积金贷款或无住房消费需求时，住房账户资金转移至养老账户。成立政策性非银行金融机构，统一负责综合公积金资金池的投资运作，发挥目前住房公积金和企业年金的双重作用。
（作者系中国社科院世界社保研究中心主任）